政府投資項目全過程造價控制

程琳珊

(廈門市思明區(qū)財政資金審核管理所361004廈門)

引言

    隨著改革開放的進一步發(fā)展我國財力越來越壯大，政府投入市政、文化教育、衛(wèi)生科技、生態(tài)和環(huán)境保護方面的資金越來越多。以廈門市為例，2004年財政收入達到l60多億元。市政府籌措了約l3億元資金用于市政等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，投入5．47億元資金用于中小學(xué)、幼兒園的教學(xué)樓、操場新建和改造；投入1085萬元加大文化中心前期項目建設(shè)，安排1．42億元資金推進生態(tài)、環(huán)保、市容建設(shè)。資金投入數(shù)量巨大。因此，采取有效措施加強政府投資項目的造價控制，對管好用好建設(shè)資金，提高政府投資效益具有非常重要意義。

1.政府投資項目造價控制的重要性

    工程項目建設(shè)普遍都具有投資規(guī)模大，資金投入周期長，資金使用環(huán)節(jié)多等特征，各環(huán)節(jié)之間互相銜接，前者制約后者，后者補充前者。故工程造價控制貫穿于建設(shè)全過程的各個階段，有明確的階段性和連續(xù)性。如何有效、合理地確定造價，使各種資源得到充分而合理的利用，使用限的工程項目投資獲得理想的經(jīng)濟效益和社會效益，是政府投資項目面臨的一個重要而又迫切需要解決的問題。在工程項目建設(shè)的相應(yīng)主管部門完成項目建議書、“工可”報批、規(guī)劃方案批復(fù)、環(huán)評大綱評審、方案設(shè)計文件及地質(zhì)勘察文件、初步設(shè)計的報審、投資概算報審的基礎(chǔ)上，選定具有與本項目相應(yīng)的工程項目管理能力，且有相類似的工程建設(shè)組織管理經(jīng)驗、并具備相應(yīng)責任承擔能力的工程施工單位依據(jù)招標人提供招標圖紙(初步設(shè)計圖紙)、招標文件、澄清(答疑)、修改紀要(函件)中提出的工程技術(shù)、質(zhì)量、工期要求、招標范圍，按照有關(guān)定額、價格指數(shù)、市場情況、費率標準及省、市現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，編制工程投標報價，并結(jié)合投標人自身潛力最后確定總投標報價。通過競標擇優(yōu)選定建設(shè)階段監(jiān)理單位，對工程項目建設(shè)的后續(xù)各階段實行科學(xué)的管理措施并對其質(zhì)量、進度、投資進行有效的控制，克服了以往工程項目建設(shè)造價控制上“重后期，輕前期；重決算，輕概算”的做法，將工程項目建設(shè)的造價管理階段有效地往前邁出一步，使造價管理重點逐步地轉(zhuǎn)移到建設(shè)項目的各個階段上來，有效控制工程造價，使有限的工程項目投資獲得理想經(jīng)濟效益和社會效益。

2.政府投資項目造價控制的現(xiàn)狀

    在現(xiàn)實工作中，往往投資估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)(結(jié))算、竣工決算相互分離，投資估算由可研編制單位做，設(shè)計概算由設(shè)計院做，施工圖預(yù)(結(jié))算、竣工決算由施工單位編制，造價部門審核，對項目的造價控制沒有一個“全過程、全方位、動態(tài)工程造價的綜合控制管理”的管理理念。長期以來，普遍忽視投資項目前期工作階段的造價控制，歸納如下：

    (1)對項目規(guī)模缺乏控制

    (2)對環(huán)境的影響缺乏控制

    (3)對資源(水、龜力、能源、交通)保護和利用不重視

    (4)對成本分析體系不夠重視

    (5)對成本管理控制體系不夠重視

    我國現(xiàn)階段把主要精力放在施工階段，審核施工圖預(yù)算和工程竣工決算上，即進行事后控制。假如項目在經(jīng)濟上不合理，決策存在失誤；假如設(shè)計方案不是最優(yōu)，造價師就無能為力了，只能將錯就錯，被動地反映施工圖的工程量。因此，對工程造價進行全過程的控制是工程造價管理發(fā)展的必然趨勢。針對以上情況，提出幾點建議。

3.政府投資項目全過程造價控制的方法

    3.1加強項目前期決策階段可行性研究報告的審核工作

    據(jù)西方一些國家分析，項目前期可行性研究階段，影響項目投資的可能性高達75％—95％。一個項目若出現(xiàn)前期決策失誤，不管后期建設(shè)實施階段如何努力，也無法彌補其損失。由此可見，可行性研究在項目建設(shè)中起著極其重要的作用，它是項目投資決策的依據(jù)。

    可行性研究是對擬建項目在建設(shè)期間從技術(shù)上和經(jīng)濟上是否可行進行全面、系統(tǒng)的科學(xué)分析和論證，多方案比較和綜合評價，使項目技術(shù)先進，經(jīng)濟合理，實施可行。而其中規(guī)模的確定，建設(shè)標準水平的確定，建設(shè)地區(qū)及建設(shè)地點(廠址)的選擇，工程技術(shù)方案(生產(chǎn)工藝方案、主要設(shè)備)的確定，市場需求分析，環(huán)境保護方面，資源利用等，都將使投資發(fā)生變化。如：生產(chǎn)規(guī)模過小，資源得不到有效配置，單位產(chǎn)品成本較高，經(jīng)濟效益低下；生產(chǎn)規(guī)模過大，超過了項目產(chǎn)品市場的需求量，導(dǎo)致開工不足，產(chǎn)品積壓或降價銷售，經(jīng)濟效益也會低下。又如建設(shè)標準水平定得過高，會脫離我國的實際情況和財力、物力的承受能力；建設(shè)標準水平定得過低，會妨礙技術(shù)進步，影響國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活的改善。因此要認真做好政府投資項目的可行性研究報告的審核工作，聘請專家對可行性研究報告進行嚴謹?shù)目茖W(xué)論證；對方案的深度、技術(shù)性、經(jīng)濟性和可行陛進行論證，分析各項指標計算是否正確，估算是否準確，是否環(huán)保。將前期工作做精做細，減少決策的盲目性。

    3.2加強設(shè)計文件的審核工作

    項目投資控制的重點是施工前的投資決策階段和設(shè)計階段。而在項目做出投資決策后，控制工程投資的關(guān)鍵就在于設(shè)計階段。因此，設(shè)計質(zhì)量對整個工程建設(shè)的效益是至關(guān)重要的，應(yīng)用價值工程分析設(shè)計經(jīng)濟指標，應(yīng)用多種技術(shù)經(jīng)濟比較指標認真審核設(shè)計文件；在設(shè)計階段開展限額設(shè)計，既要在批準的概算基礎(chǔ)上完成施工圖設(shè)計，又要避免項目漏項或使用功能不合理，造成施工階段修改設(shè)計甚至工程返工，克服“多用鋼筋，少用腦筋”，“肥梁、胖柱、密鋼筋”等現(xiàn)象；在選擇設(shè)計標準時，既要滿足使用要求又要適度超前，保證項目在一定時期內(nèi)的先進性和適應(yīng)性。如地處上海市中心的66層的XX廣場，當初，設(shè)計院提供了三種結(jié)構(gòu)方案：全鋼結(jié)構(gòu)、鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)、鋼一鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，造價師根據(jù)上海建筑市場造價行情對上述方案進行了造價成本分析，結(jié)果是鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)在造價上具有明顯優(yōu)勢，造價分別比全鋼結(jié)構(gòu)節(jié)約34％，比鋼一鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)節(jié)約28％，同時通過建筑功能和造價方面的進一步探討，鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)成為首選。降低了工程造價。因此，合理的設(shè)計是控制工程造價的關(guān)鍵。

    3.3實際工程招投標

    各級政府相繼制定了《財政性投融資項目招標投標管理辦法》，對符合招標投標條件的工程項目，一律實行招標投標。擇優(yōu)選擇招標代理單位、工程總承包單位、代建單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位和設(shè)備供應(yīng)商。經(jīng)過近幾年的實踐和探索，制定出了一套行之有效的辦法；經(jīng)評審的最低價中標法及與之配套的一系列方法：

    (1)推行工程量清單計價方法：工程量清單由具有資質(zhì)的超標代理機構(gòu)編制，保證了工程量的準確性，改變了以往工程量由各投標單位自行編制，避免了工程量出現(xiàn)少算、漏算或多算、重算的現(xiàn)象。

    (2)標前核對工程量：將以往中標后，由中標單位與編標單位核對工程量的做法，改成開標前，由各投標單位與編標單位核對工程量，并將它作為招標文件的組成部分的做法，使各投標單位的核對結(jié)果得到有效監(jiān)督控制。

    (3)建立工程擔保和工程保險制度：參照美國“米勒法”，中標人應(yīng)提交履約保函和低價風(fēng)險擔保金，有效地控制了爛尾樓工程。

    (4)設(shè)備、大宗材料政府采購：設(shè)備、材料費一般占工程費用的60％70％左右，而控制這部分費用的關(guān)鍵是控制設(shè)備、材料的采購方式。目前財政性投融資項目一般是采用政府采購，委托有資質(zhì)的采購公司進行設(shè)備、材料采購。由于不同的廠家的型號、規(guī)格、功能和報價各不相同，因此需對各個報價作詳細的商務(wù)分析和技術(shù)分析，根據(jù)市場的平均價格和具體條件，選擇既能保證質(zhì)量，價格又合理的廠家。并且在合同簽訂時明確數(shù)量變更時價格不變，設(shè)備的技術(shù)參數(shù)變化時如何調(diào)整價格，備品備件的價格，這樣在發(fā)生設(shè)計變更時才能對價格進行控制。

    由此，改變了以前以最低價作為中標價這種做法的不足之處和由此帶來的工程盲目壓價、偷工減料、質(zhì)量差、頻繁索賠等一系列問題，減少了招標工作的盲目性和隨意性，規(guī)范了招投標行為，避免了招標過程中的暗箱操作、職務(wù)犯罪和圍標、買標現(xiàn)象。

    據(jù)對2004年3月_2005年2月廈門市建設(shè)工程施工招投標中標情況的匯總，中標價比控制價低11·08％，因此，實行招標投標，是控制造價，降低投資額的重要手段。

4.加強工程實施階段的造價控制

    工程建設(shè)的實施階段，即施工階段，是把設(shè)計圖紙，原材料，半成品，設(shè)備等變成工程實體的過程，是建設(shè)項目價值和使用價值實現(xiàn)的主要階段。

    (1)依靠監(jiān)理公司進行造價控制

    項目全程應(yīng)采用監(jiān)理，監(jiān)理合同應(yīng)明確監(jiān)理工程師在工程質(zhì)量、工程計量、變更簽證、工程款支付、工程預(yù)決算、工期等投資控制環(huán)節(jié)中的責任與義務(wù)，以及對控制投資起到時顯作用的合理化建議的獎勵方法，激勵監(jiān)理工程師關(guān)注投資控制。

    (2)以合同管理為中心進行造價控制

    在簽訂施工合同 ，應(yīng)根據(jù)我國已起草和發(fā)布的一系列建筑法律、法規(guī)及《建設(shè)工程合同價管理暫行辦法》，《建設(shè)工程施工合同示范文本》，結(jié)合工程特點、規(guī)模、工期、施工難易程度來確定合同形式，無論采用哪種形式的施工合同，合同中都應(yīng)明確工程價款是否可調(diào)整，調(diào)整的依據(jù)、調(diào)整方式、結(jié)算方式以及有關(guān)合同價款爭議的解決方法，以減少造價控制的糾紛及隱患。項目實施過程中按合同辦事，按程序辦事。并在法律部門的監(jiān)督配合下，做到有法必依，保證合同的嚴肅性，為政府投資項目的造價控制提供法律上的保證。

    (3)按批準的施工組織設(shè)計和工期進行造價控制

    按批準的施工組織設(shè)計做好施工準備工作，合理安排施工順序，均衡地安排施工進度，廣泛推行流水作業(yè)，充分利用現(xiàn)有機械設(shè)備，提高機械設(shè)備利用率。利用“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的關(guān)鍵路線法”確定項目的合理進度，該計劃能使項目的實施具有較高的效率并且工程費用最省，能使有限的資源達到合理的配置。無論施工進度比合理進度的建設(shè)周期長或短，都會增加工程費用，這在以往的建設(shè)中已經(jīng)得到證實。

    (4)現(xiàn)場變更及簽證的造價控制

    在施工階段，嚴格控制施工單位提出的設(shè)計變更，除非施工單位能證明不采取變更措施，項目就無法繼續(xù)進行下去，否則不批準項目變更。工程確實需要變更之處，一定要有文字記錄，涉及到工程質(zhì)量及其它實質(zhì)性變更，一定要經(jīng)設(shè)計院同意，任何變更，都應(yīng)及時簽證。一定要制定完善的隱蔽工程現(xiàn)場簽證制度，認真做好隱蔽工程驗收記錄，嚴格控制施工現(xiàn)場的每一項隱蔽工程簽證。

    因此，實施(施工)階段的造價控制是提高政府投資項目的投資效益的重要環(huán)節(jié)。

    3.5加強工程竣工階段的造價控制

    工程竣工決算是造價控制的最后一個環(huán)節(jié)，由于政府投資項目的特殊性，決算審核由各市區(qū)財政資金審核所審核，業(yè)主單位在工程竣工驗收后，及時將施工單位提交的竣工資料送到財政審核所進行審核，財政審核所應(yīng)對照施工圖，竣工圖，施工合同，設(shè)計變更，現(xiàn)場簽證進行核對，看看手續(xù)是否齊全，設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證是否有重復(fù)，是否按合同條款進行決算，還須到工地現(xiàn)場核對竣工圖與現(xiàn)狀是否一致，才能做到準確無誤，材料、設(shè)備是否按招標要求進行施工，工期是提前還是推遲，材料調(diào)差的種類和范圍是否合理，市場價的認定是否符合市場行情，同時，要熟悉定額，掌握各種費用文件，看看工程量是否重復(fù)計算，哪些費用可計算，哪些費用不可計算，實事求是地進行竣工決算。對工程質(zhì)量等級未達到投標承諾，工期拖延，材料以次充好的進行反索賠，根據(jù)作者十幾年從事工程決算的經(jīng)驗，核減率一般在l0％一l8％范圍內(nèi)，因此，加強竣工決算，對控制造價，提高政府投資項目的投資效益非常重要。

5.結(jié)論

    財政性投融資項目的造價控制，貫穿于工程建設(shè)的全過程，同工程建設(shè)的各個階段緊密相關(guān)，可行性研究不僅要論證項目是否可行，更重要的是對方案進行優(yōu)化論證，確定項目的規(guī)模、建設(shè)地點和投資估算，將極大地影響工程造價的高低和今后的經(jīng)營狀況的成敗，避免投資決策的失誤，提高項目開發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。合理的設(shè)計是控制工程造價的關(guān)鍵，實際工程投招標，在保證工程質(zhì)量的基礎(chǔ)上可最大限度的節(jié)省政府投資項目的費用。施工階段是工程造價控制的重要環(huán)節(jié)，工程竣工決算的審核是造價控制的最后一個環(huán)節(jié)，不僅僅是核減工程費用，更重要的是通過審核和控制來發(fā)現(xiàn)項目投資管理上存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)。總之，工程造價控制是一項系統(tǒng)工程，需要進行全過程、全方位的管理和控制，重點是項目的前期控制和決策。

參考文獻：

[1]黃強《關(guān)于廈門市2004年預(yù)算執(zhí)行情況和2005年預(yù)算草案的報告》、《廈門特區(qū)財會》2005年第一期

[2]{2004年3月—2005年2月廈門市建設(shè)工程施工招投標中標情況》、《廈門建設(shè)工程信9》2004年4月—2005年3月

[3]李寶英、黃群主編《造價工程師手冊》  山西科學(xué)技術(shù)出版社2004年

(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會  文徑網(wǎng)絡(luò)：尹維維 尚雯瀟 編輯  文徑 審核)