淺析我國城市濱水區開發的潛在危機及根源

王  峰

(廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東廣州  510060)

    當前我國城市濱水區在開發過程中出現了不少問題：一方面能開發的土地資源基本沒有保留，除少量現有公園外，都劃作了建設用途；另一方面對建設用地的開發采取了極高的土地利用強度。這種經濟利益驅動下的城市濱水區開發，使得政府關注的焦點在于有多少地可以轉讓，有沒有開發商來投資；與此同時開發商則關心怎樣利用好這塊地以獲得最大化的利益。對于任何一方，公眾利益都沒有進入考慮的范圍而且純住宅的房地產已經成為濱水區開發的主要內容，濱水區土地作為城市的稀缺性資源，在該地區開發的房地產必然要賣高價，這種喪失公平的貴族化傾向使得一般工薪階層只能望而卻步，只有那些位于金字塔上層的少數高收入群體有足夠能力在濱水區置房，濱水區也就逐漸成為了名副其實的富人社區。以上現象給我國城市濱水區帶來了種種危機。

l.我國城市濱水區開發的潛在危機

    1.1物質層面——給城市建設留下歷史遺憾

    我國部分城市的濱水區開發，由于過分強調經濟利益的最大化，使濱水區發展往往很容易陷入規劃失控的狀態。高密度的開發阻擋了通向水邊的視線走廊，公共空間毫無文化特色，單調的連排濱江高層建筑景觀，更使整個濱水岸線的景觀美感乏善可陳、毫無層次性可言．成為城市母親河畔的一道傷痕．給城市發展留下了長久的歷史遺憾。

    1.2經濟層面——失去可持續的經濟基礎

    國外許多成功的城市濱水區再開發項目，都強調滿足多用途混合使用的功能，以吸引人的項目為開發的核心．營造高質量的有特色的環境，與市中心建立有機連接等，旨在最大限度地吸引人流，提升經濟活力，使濱水區成為推動城市經濟發展的催化劑。我國部分城市的濱水區開發則與此原則完全背離。實際上，以住宅為特點的房地產開發，并不是一個可持續的經濟的基礎。濱水區是城市發展的挑戰性機會，就是要利用濱水區資源建立可持續的經濟基礎。否則將錯失城市發展的寶貴機會。

    l.3社會層面——加劇社會階層的分化

    濱水區開發的貴族化傾向．必然導致低收入階層的外遷。而城市濱水區則成為徹底的富人社區，這種變化推進了以收入高低為劃分城市居住空間結構的調整。另一方面．城市濱水區作為政府投資改善的重點，濱水區開發的貴族化傾向導致政府巨額支出主要用于改善較高收入家庭的生活環境上．而廣大市民享用的濱水開放空間缺乏，無疑這導致了社會不平等趨勢進一步的擴大．使社會階層的分化問題加劇。

2.危機產生的根源——作用力機制中的缺陷

    政府、市場和社區作為城市濱水區開發作用機制中的主體，他們相互影響．然而在市場經濟下，三者對于城市濱水區開發的博弈機制并沒成型。因此，也就導致了上述危機的產生。

    2.1政府力的缺陷

    土地有著內部性和外部性雙重價值。內部性可以表達為其自身經濟價值的實現：外部性價值則體現為其對外的積極關聯效應。土地經營的內部性與外部性矛盾，體現了城市建設中的短期利益和長遠利益之爭，兩者如何平衡，往往取決于政府決策者的意識。

    2.1.1促進增長戰略下城市規劃價值目標的轉移

    在促進增長戰略下城市規劃目標的轉移．強調的是為發展經濟服務。滿足的是吸引投資的需要．這樣必然導致社會的效益、環境保護等被忽視．而對土地的開發利用也難以有機會更好地實現其外部性價值。雖然我們的濱水區開發有條件回避這一負面影響，但在促進增長戰略影響下政府決策者意識中形成的價值傾向慣性．即忽視公眾利益和社區發展的慣性，將繼續延伸至對城市濱水區土地資源的開發中。

    2.1.2缺乏監督下的不作為與自由裁量權變質

在規劃的實施與管理過程中．自由裁量權的存在有其客觀需要性，是規劃靈活性的體現．自由裁量極的存在．實際上給予政府規劃管理部門相當大的權限，在規劃研究不足的情況下，政府規劃部門的自由裁量權就更加大。缺乏參與和監督機制，正是自由截量權被不正當利用的關鍵，從而使規劃部門可以不經過任何程序隨意修改規劃內容．或根據不同情況任意附加開發控制內容也導致相關政策不能充分落宴，導致需要監督控制或進行管理的地方卻無人監管．選便出現政府不作為的問匪。

    2.2市場力的缺陷

    城市濱水區屬于種稀缺性資源。對開發商而言，濱水土地不僅意味著相對的高利潤，良好的市場前景和升值潛力，更意味著企業知名度和行業影響力。

    2.2.1缺乏干預下的虛假地租作甩與市場承受力局限

    我國濱水區開發的情況，政府規劃和前期投入的缺乏，規劃前景不明、基礎設施的不足以及“生地”性質轉讓等特點．必然促成土地的低地價轉讓。這就使濱水區土地的發展潛力和吸引力得不到充分反映，不能吸引可支付更高地價的用途介入．由此導致濱水區土地轉讓時出現不正常的供需美系——其能發展房地產。再加上土地協議出讓的方式，濱水區潛在土地價值得不到正確的評估，進一步導致不合理的土地低價，最終使土地資源的優化配置受到嚴重不良影響。

    2.2.2意識不足及體制漏洞導致的超額利潤的可能性

    我國政府行政管理體制上目前尚存在的種種漏洞，這便給開發商制造了超額利潤的可能性。超額利潤的產生主要通過兩種途徑(1)政府對環境和道路設施作巨額投入之前，土地已以“生地”的形式被開發商低價圈去，政府的后期投入．無異是政府拱手送上的，實質上是意識不足而導致的國有資產流失；(2)開發商抓住規劃控制的薄弱環節，利用各種手段，盡可能地加大對土地利用的強度，這種超額利潤，是建設失控的結果。追逐個人利益的權錢結盟將推動并加劇這種建設的失控。

    2.3社區力的缺陷

    2.3.1公眾參與城市規劃的形式化

    我國普遍采用的城市規劃工作方式．帶有顯著的封閉式．內向型特點。各項規劃活動幾乎大都與公眾分離，常常成為極少數技術專家和領導封閉式自我意志的充分表現，而缺乏與公眾的對話。雖然近年來公眾參與規劃的必要性已開始得到重視，但是仍處于初始階段，制度尚不健全。

    2.1.2市民發展意識及參與意識的滯后

    雖然我們國家正大力提倡社會主義民主，但政府和市民雙方對公眾參與往往都有著比較消極的態度．真正民主的挺進必然要經歷艱辛的歷程。在此過程中．社區力對政府決策的影響．很大程度上決定于市民思想意識的發展程度。

    2.3.3小范圍社區被動介入的弱勢地位

    我國應建立真正有效的公眾參與．不是個人層次的參與，而是以社區組織為居民代表的參與。只有這樣，開發商和主管部門才不得不認真對待公眾的意見。社區組織實力越大，公眾參與的成效越顯著。

3.結束語

    作用力機制的缺陷導致我國目前濱水區的更新與開發存在著很多問題和潛在危機。面臨著環境更新、機能增強、功能調整、社區組織建設等嚴峻任務，為了全方位彌補作用力機制的缺陷，以保證濱水區的可持續發展．最關鍵的是要理性地借鑒國外成果以更好地為考察、檢討國內的城市濱水醫開發建設；深入研究城市設計理論，從中汲取營養．把濱水區城市設計與市場，生態、公眾參與、可持續發展相結合，在濱水區開發中處理好環境、經濟、社會三大效益的關系。

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(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)