精明增長對我國中小城市空間擴展的啟示

白瀟 吳柏清

(成都理工大學地球科學學院 四川成都 610059)

    城市化反映在地域?qū)嶓w上就是城市空間的擴展和空間資源的優(yōu)化。改革開放以來，我國進入快速城市化時期，使得城市空間擴展成為不可避免。然而，隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展。我國城市用地規(guī)模呈現(xiàn)擴張過快態(tài)勢，城市化水平的快速發(fā)展帶來城鎮(zhèn)空間的膨脹和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。造成大城市呈“攤大餅”式發(fā)展，中小城市用地浪費嚴重，因此，有序推進城市化進程，實施城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，借鑒精明增長的方法是解決今后一個時期內(nèi)我國經(jīng)經(jīng)濟社會展諸多矛盾和問題的關(guān)鍵之舉。精明增長本來是針對美國城市郊化發(fā)展后期空間過度蔓延所提出的一種城市發(fā)展新概念，盡管我國與美國城市的發(fā)展階段差距很大，城市發(fā)展思潮及戰(zhàn)略和解決的問題亦有所不同，但是追求城市的可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造美好人居環(huán)境的目標是一致的。因此，積極吸取國際城市發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，對指導我國城市未來發(fā)展方向具有十分重要的意義。

    19世紀末20世紀初，由于小汽車的普及和公路系統(tǒng)的進一步發(fā)展完善，美國率先出現(xiàn)了現(xiàn)代意義的城市郊區(qū)化現(xiàn)象。二戰(zhàn)后，歐洲許多國家亦出現(xiàn)了城市郊區(qū)化現(xiàn)象。在20世紀70年代，出現(xiàn)了所謂的城市蔓延(sprawl)現(xiàn)象（城市蔓延是低密度的土地使用模式，這種模式以汽車為依托，對能源和土地浪費而且要求非常高的地面道路比率為開發(fā)服務(wù)。不受控制或控制不力的發(fā)展導致了城市無序的生長或外延的擴張)。城市蔓延給城市的發(fā)展帶來了許多負面影響，例如經(jīng)濟成本居高不下。由于城市蔓延，城市規(guī)模急劇增大，城市向外圍擴展，從而拉大了城市的距離，長時間的出行、市政設(shè)施投資過大、小汽車的大量使用等等使經(jīng)濟開支過大；而由于土地開發(fā)過度、小汽車尾氣污染過大，導致城市資源消耗、環(huán)境污染等問題日益嚴重；還有土地資源浪費和城市中心衰敗等。

Burchell等把城市蔓延總結(jié)為一下8個特征。

    (1)低密度的土地開發(fā)；

    (2)空間分離、單一功能的土地利用；

    (3)跳躍式或零散的擴展形式；

    (4)帶狀商業(yè)開發(fā)：

    (5)依賴小汽車交通的土地開發(fā)：

    (6)犧牲城市中心的發(fā)展進行城市邊緣區(qū)的開發(fā)；

    (7)就業(yè)崗位分散；

    (8)農(nóng)業(yè)用地和開敞空間的消失。

1.精明增長的概念

    面對日益嚴重的城市蔓延，美國提出了精明增長理念。2000年，美國規(guī)劃協(xié)會聯(lián)合60家公共團體組成了。“美國精明增長聯(lián)盟”(SmartGrowthAmerica)。

    根據(jù)美國規(guī)劃師詞典(APlannersDitiary)的解釋：規(guī)劃、管理、開發(fā)的實踐和技術(shù)建立在或提升下列原則。

    (1)通過緊湊的建設(shè)模式、填充式開發(fā)和采用適度的街道、停車標準，更有效地利用土地資源，從而減少土地消耗和保護自然資源。

    (2)支持商店、辦公、居住、學校、娛樂空間及其他公共設(shè)施區(qū)位與緊湊的鄰里相互在步行距離之內(nèi)，鄰里設(shè)計應(yīng)為易于活動與交流提供多種選擇。

    (3)提供多樣的住房選擇，以便年輕人和老人、單身和家庭及不同經(jīng)濟能力的人們能夠找到居住的地方。鼓勵步行、騎自行車和吸引人的多選擇的公交，提供多選擇的疏散路線而不是集中、交通阻塞，不是在鄰里內(nèi)低劣的交通速度。

    (4)考慮基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)決策，通過創(chuàng)造更多人使用現(xiàn)有服務(wù)和設(shè)施的鄰里，使未來的成本最小化。結(jié)合公交路線和站點考慮發(fā)展和土地使用。

    (5)改進開發(fā)審查程序和開發(fā)標準，以便鼓勵開發(fā)商應(yīng)用上述原理。

    該詞典警一步解釋道：加強現(xiàn)有社區(qū)的開發(fā)是與保護自然環(huán)境，有效利用稅收，同時吸引私人投資相一致的一個管理社區(qū)生長的遠景、方法、目標，關(guān)注長期增長的含意和如何影響社區(qū)，而不是事后對發(fā)展的檢討。社區(qū)大小可以不同，它可以小至一個城市街區(qū)或一個鄰里：大至一個城市、大都市地區(qū)甚至一個區(qū)域。精明增長為管理發(fā)展促進常常是不同群體達到可持續(xù)的長期戰(zhàn)略合作。它有計劃地創(chuàng)造宜居的城市、促進經(jīng)濟發(fā)展、保護開敞空間、環(huán)境敏感地區(qū)和農(nóng)業(yè)用地。

    美國規(guī)劃界將其概括為十大原理：土地的混合使用；緊湊的建筑設(shè)計；為不同類型、不同大小、不同收入水平的家庭提供住宅供應(yīng)和選擇；可步行的鄰里；具有強烈場所感、富有特色和吸引力的社區(qū)；保護開敞空間、農(nóng)田、自然美景、周邊地區(qū)環(huán)境；再投資和加強現(xiàn)有社區(qū)，實現(xiàn)更平衡的區(qū)域發(fā)展；多樣交通方式的選擇；可預測的公正的和成本效率高的發(fā)展決策；市民和共同利益者參與發(fā)展決策。

    精明增長強調(diào)環(huán)境、社會和經(jīng)濟可持續(xù)的共同發(fā)展，強調(diào)對現(xiàn)有社區(qū)的改建和對現(xiàn)有設(shè)施的利用，強調(diào)生活品質(zhì)與發(fā)展的聯(lián)系，是一種較為緊湊集中、高效的發(fā)展模式。它是對城市發(fā)展問題的全面反思，涉及城市發(fā)展的社會與經(jīng)濟、空間與環(huán)境、城市規(guī)劃設(shè)計與管理、法制與實施等各個方面的行動計劃，需要政府宏觀調(diào)控和全民參與。它講求務(wù)實和多視角性，把城市看作是經(jīng)濟實體的城市、社會組織的城市、公共管理的城市、生態(tài)環(huán)境的城市，實現(xiàn)環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟三方面公平均衡發(fā)展。也許這樣的城市形態(tài)并不完全適合我國所有城市的發(fā)展，但我國的節(jié)約型城市的建設(shè)，首先也需要一個合理的城市化模式，從而有利于城市從根本上實現(xiàn)集約型的增長。尤其精明增長原則中的緊湊發(fā)展、土地混合使用、公共交通、防止城市蔓延等概念，都值得我國絕大部分地方尤其城市規(guī)模迅速擴張中小城市學習和借鑒。

2.我國中小城市發(fā)展中存在的問題

    2.1城市間的競爭：單一的GDP增長成為城市發(fā)展的唯一目標

    “我國傳統(tǒng)的城市發(fā)展觀是以經(jīng)濟增長和空間擴張為導向的發(fā)展觀，片面追求GDP的高速增長，因而偏向關(guān)注資本和勞動對GDP產(chǎn)出的貢獻”。但這種發(fā)展觀的假設(shè)前提是：“資源和環(huán)境的供給是無限的，城市發(fā)展所依賴的土地、水、能源的供應(yīng)和廢物排放對城市的發(fā)展沒有實質(zhì)性的限制作用”(易華：價格理論與實踐一2006年7期)。但事實上這種假設(shè)前提是不可能實現(xiàn)的。所以這種片面追求GDP增長的發(fā)展觀導致城市空間的惡性膨脹，引發(fā)城市向無序化發(fā)展，產(chǎn)生一系列的人居環(huán)境與城市發(fā)展的矛盾，生態(tài)惡化，資源的迅速衰減等問題。從物質(zhì)流動的線形表現(xiàn)來看，我國大多中小城市處于一種資源一產(chǎn)品一污染的單向線形流動，促使城市發(fā)展的過物質(zhì)化(社會財富的增長伴隨同等價值或更高的自然資源的消耗)，這是一種不可持續(xù)化的發(fā)展模式。現(xiàn)今，我國城市就處于一種通過加大資源投入總量來增長GDP，同時伴隨污染排放總量增加的過物質(zhì)化狀態(tài)。

    此外，我國城市間的關(guān)系正處于由對立競爭向錯位競爭過渡的階段，許多大都市圈中為了避免中心城市與其衛(wèi)星城或其他城市產(chǎn)生對立，都在進行產(chǎn)業(yè)的錯位發(fā)展。但這只是考慮到中心城市與其他城市的競爭關(guān)系，在圈內(nèi)的其他中小城市之間存在著更加激烈的對立競爭。由于這些城市的政府注重短期利益，想提升自身城市在大都市圈內(nèi)的含金量，成為新的增長極，抱著各自為政的發(fā)展思路，追逐單一的經(jīng)濟目標，沒有區(qū)域性的統(tǒng)一規(guī)劃，產(chǎn)生數(shù)量眾多的諸侯經(jīng)濟圈，博而不專的發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，盲目的“求新求全”，導致一定區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)重復，如大建規(guī)模巨大的項目、新開發(fā)區(qū)的盲目建設(shè)、住宅區(qū)的大量建設(shè)等等，形成惡性競爭。

    2.2城市內(nèi)部的各種弊病

    隨著城市空間擴張的加快，城市內(nèi)部的也產(chǎn)生出各種弊病。

    (1)由于高速的空間擴張，工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)越來越趨向于低密度。以低強度、低密度或單一功能發(fā)展的大規(guī)模擴張為標志。這些開發(fā)零散造成用地破碎、空閑和浪費現(xiàn)象嚴重。例如很多中小城市中所謂的工業(yè)園只是稀松分布著幾個廠房或者作為物流倉庫使用，與其初始的開發(fā)目的大相徑庭。

    (2)對生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)的破壞。由于規(guī)劃管理未能有效實施，規(guī)劃設(shè)想保留的綠色開敞空問在現(xiàn)實城鎮(zhèn)建設(shè)中往往不能實現(xiàn)。為了追求GDP的增長，加快經(jīng)濟建設(shè)，我國大多中小城市通過招商引資的方式來謀求增長。但是，對于招商項目的評定，政府往往以項目的大小，投入資金的多少為依據(jù)，往往忽視了開發(fā)項目對城市本身的環(huán)境、生態(tài)會造成什么樣的影響。因而，引入的大多是一些高耗能、高污染，且科技含量并不高的企業(yè)，這些企業(yè)大多侵占郊區(qū)農(nóng)田且本身也不具備治理污染的能力。其所在的中小城市也沒有面對環(huán)境污染的既有設(shè)施和財政支撐。這樣，即使當?shù)卣�府認識到了環(huán)境問題的嚴重也無可奈何，形成一種惡性循環(huán)。

    (3)居住區(qū)規(guī)劃配套設(shè)施的缺乏。隨著城市空間的不斷擴張，人口增長、城市更新速度加快，若干的居住區(qū)也相應(yīng)出現(xiàn)。但是這些居住區(qū)都急于求成，城鄉(xiāng)邊緣帶房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)平均規(guī)模小，以組團式為主。過于零散的開發(fā)使得總體的景觀規(guī)劃以及大型公建配套項目無法落實，缺少基本的配套設(shè)施。或者遠離居住者的工作地，加之開發(fā)商惟利是圖，引起整個產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展，導致居住區(qū)在不斷的增加，入住率卻急劇下降，最終成為爛尾樓盤，浪費城市用地。

    (4)中小城市交通也存在若干問題。當前，許多中小城市正致力于繼續(xù)加強道路交通基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)規(guī)劃及建設(shè)，某些甚至提出要建成城市快速交通系統(tǒng)(BRT)，完善城市交通網(wǎng)絡(luò)，但往往較少重視城市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。然而，缺乏明確的交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是我國眾多中小城市道路功能混雜的根本原因之一。

再則，為充分發(fā)揮城市交通的先導及支撐作用，各中小城市競相將道路建設(shè)作為改變城市面貌與改善城市投資環(huán)境的突破口。忽略城市本身的交通流量，一味的寬化美化主要道路，而支路則功能復雜，低密度，造成可達性的降低和人流的惡性聚集，也造成一些具有人文特色道路的消失。

城市道路在不斷的建設(shè)，但與之相配套的城市公共交通發(fā)展卻相對滯后。政府更熱衷于提倡以汽車為主的出行方式。私車出行容易形成一種松散的城鎮(zhèn)空間，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求大大增加。并且，高成本的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)以及環(huán)境污染問題將隨之而來。這與城鎮(zhèn)經(jīng)濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的思想是相矛盾的。

3.啟示

    我國中小城市發(fā)展中應(yīng)提倡一種集約型的空間增長模式，形成緊湊、有序、高效的城鎮(zhèn)空間發(fā)展。集約不是絕對的集中，而是一種有機集中，它是以資源的優(yōu)化配置，人文理念的充分體現(xiàn)，環(huán)境要素的合理保護，社會利益公平分配的保證為前提的，最終的城鎮(zhèn)空間應(yīng)該是一種緊湊的形態(tài)。在這方面精明增長理念是十分值得借鑒的(表1)。

表1 傳統(tǒng)城市與精明增長城市發(fā)展模式比較

    3.1形成城市空間緊湊成長，提高土地產(chǎn)出效益

    即形成緊湊式的城市空間，加強現(xiàn)有的城市、郊區(qū)和城鎮(zhèn)的聯(lián)系，使城市更具有向心性。振興中心區(qū)，保護、更新古城，保持城市的多樣性。在規(guī)劃中借鑒精明增長思想，以“有限開發(fā)”為原則，采用內(nèi)填充式的發(fā)展。通過對城鎮(zhèn)內(nèi)部閑置用地、不合理用地的再利用，尤其是針對中小城市來說，加強舊城改造力度，充分利用城區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的閑置地進行開發(fā)建設(shè)。達到一定程度上減少土地投入總量，提高土地產(chǎn)出效益的目的。

    3.2提倡土地的混合使用

    即土地功能的多樣性，避免城市機械的功能分區(qū)，產(chǎn)生大片單一功能的區(qū)域。土地功能的多樣性，可降低人和物的流動要求，有利于形成一種“高可達性，低交通需求”的土地利用。城市居住與城市產(chǎn)業(yè)的混合布局，可以吸納較多的居民就近就業(yè)，減少居民的出行量和對汽車的依賴，為此縮短居民工作和生活的時空距離。并且形成混合的居住可以營造一個安全、舒適、具有吸引力的社區(qū)。簡·雅各布斯在她的《美國大城市的生與死》中就提到，從社會和經(jīng)濟的角度，提倡城市中辦公、工廠和居住等“基本功用”需要“混合”，才能更好地保證城市具有活力，改善住區(qū)的鄰里質(zhì)量，提高利益共享的空間，減弱階層分化。

    除此之外，土地的混合使用也可為城市功能帶來外部效益。在居住商業(yè)用地的}昆合開發(fā)的同時注意縮小城市道路的寬度，使道路由鴻溝變?yōu)樵黾拥缆穬蛇叺穆?lián)系的橋梁；提高道路密度，使沿街商業(yè)的服務(wù)環(huán)境可吸引更多的居住，敷發(fā)人群的公眾參與積極性，增強人氣等能更多地刺激居民的消費行為。

    3.3提倡公交優(yōu)先的交通發(fā)展模式，注重城市交通的戰(zhàn)略規(guī)劃

    對私車交通的管理和對汽車產(chǎn)業(yè)的扶持必須要取得一個平衡的點，更多的汽車只會帶來更擁擠的城市交通環(huán)境。私車增加——交通擁擠，道路環(huán)境惡化——拓寬道路，新修路——距離變長，可達性降低——私車繼續(xù)增長，這樣的惡性循環(huán)不會加快城市的發(fā)展，反而會帶來更大的無序蔓延。因此，要解決交通問題，必須采取綜合的交通解決方案，提倡公交優(yōu)先的交通模式。倡導公交優(yōu)先策略強調(diào)加大政府對公共交通投資建設(shè)的力度，加快完善公共交通場站等城市公共交通配套設(shè)施；制定優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的相關(guān)經(jīng)濟政策。

    當然這也不能盲目發(fā)展，應(yīng)當注重制定相應(yīng)的交通戰(zhàn)略規(guī)劃。對于BRT這樣的快速公交系統(tǒng)并不適合中小城市的交通發(fā)展。BRT、輕軌、地鐵這類大容量、高效率的公共交通更適合大城市，對于中小城市更適合采用以TOD ftransit—orlented Development公交主導)為模型的交通模式。以區(qū)域性公共交通站點為中心，以適宜的步行距離為半徑，建設(shè)空間擴展的集聚點、社區(qū)，盡量減少擴張對汽車的依賴。通過步行+公交的方式達到人群出行的目的。

    3.4注重區(qū)域性的統(tǒng)一規(guī)劃，政府部門有意識的增長管理，關(guān)注自然生產(chǎn)率

即通過區(qū)域性的統(tǒng)一規(guī)劃，明確區(qū)域內(nèi)各城市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，避免各城市間產(chǎn)業(yè)的重復發(fā)展，促使城市間產(chǎn)業(yè)的錯位競爭，避免形成對立競爭的惡性循環(huán)。政府職能部門也應(yīng)有意識地進行增長管理，摒棄盲目的追求單一的GDP增長，在城市發(fā)展中借鑒精明增長，把整個大環(huán)境放在城市生態(tài)發(fā)展的層面上，主張城市的可持續(xù)發(fā)展，控制城市邊緣的盲目開發(fā)。從偏重資本和勞動生產(chǎn)率轉(zhuǎn)為提倡用資源生產(chǎn)率作為衡量經(jīng)濟發(fā)展的指標，更多關(guān)注自然生產(chǎn)率。在經(jīng)濟增長的同時，減少資源的消耗和污染的排放。作到未雨綢繆，引進企業(yè)時，多考慮其對城市的資源消耗，對環(huán)境的影響，減少對生態(tài)敏感地區(qū)的破壞。加大公眾在城市建設(shè)中的參與，摒棄以往以政府為主導的精英規(guī)劃，真正的作到城市的發(fā)展以人為本，滿足居民的切身需求。

參考文獻

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(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網(wǎng)絡(luò)：尚雯瀟 溫紅娟 尹維維 編輯  文徑 審核)