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摘要：近年來，我國的園區經濟得到了迅猛發展，并在國民經濟中起著不可替代作用。工業園區可以把土地、勞動力、服務等優勢聚集在一起，形成規模，產生集聚效應和輻射效應，成為加速本地工業化進程的有效途徑。...

初探工業園區發展中土地利用的若干問題

張志民，蔡威

(旅順城鄉規劃設計研究院，遼寧大連ll6041)

1.工業園區土地利用特點

    我國的工業園區是在經濟轉軌、市場經薪不夠成熟的背景下產生的，帶有較濃的政府行政色彩。土地作為工業園區實施經濟效益的生產要素之一，扮演著經濟效益和行政行為的雙重角色。

    1.1用地由政府開發整理，向企業提供熟地

    開發區一般都成立負責基礎設施建設和土地整理的開發公司。管委會將征用的土地承包給開發公司進行基礎設施建設．實現土地。三通一平”或“七通一平”，把生地變為熟地，然后由管委會把土地出讓給企業。

    1.2用地以新增建設用地為主，舊城改造用地為輔

    由于舊城改造成本高，土地權屬復雜、效率低、用地規模小，連片開發度差。隨著城市“退二進三”的產業發展的布局思路的實施．大多數工業園區選址都獨立于城區開發，距母城30～50 km。這些開發區的各種市政設施及配套都要新建．包括水電、煤氣、通訊、道路、排污等相關的市政及生活配套設施。為了使開發醫與主城區聯系，通常會修建高速公路或快速干道。這些開發區的建設用地大多是占用農用地．然后通過征用把集體土地轉為國有土地，土地統歸開發區管委會管理。也有的開發區依托老城區，充分利用原有的各種基礎設施，這類開發區通常是一些高新開發區，如深圳高新科技園、武漢經濟技術開發區。

    1.3土地廉價作為各地開發區招商引資的優惠政策

    開發區過濫，導致各地開發區的惡性競爭。為了招商引資，各地開發區使出渾身解數，不惜突破國家土地、稅收法規及相關政策。各地不斷推出低地價、低稅收等各種優惠政策．有的地方甚至免地價，最終導致國有土地資產大量流失。

2.工業園區土地利用存在的問題

    2.1土地利用效率普遍低下

    工業用地粗放型利用，投人產出率低，已是對各地開發區土地利用現狀的普遍共識。據了解，即使在被稱為蘇州“集約用地典范”的昆山出口加工區，共計2.86 km2，首期1.86 km2 ，目前吸引總投資8.2億美元、平均投資為829.5萬米／hm2．蘇州工業國區的平均水平是540萬美元／hmm2，甚至有些工業園區土地投資額不足450萬/hm2。低投入必然產生低產出，引發低效率的粗放型土地利用方式。

    2.2工業園區規劃與布局缺乏科學性，各國醫關聯度不大

    工業園區過溢，導致各園區無序和惡性競爭，在招商引資項目方面各自為政，大家“先下手為強”。都優先發展電子產業、信息產業、生物制藥、新材料等新興產業，各開發區之間的產品和產業結構雷同，重復建設嚴重。由此產生的土地利用跟隨著項目跑，土地利用結構跟著產業布局走，園區內規劃與協調度不夠。土地利用規劃沒有起到引導產業布局和篩選項目進園的作用。如在工業園區的無污染區、輕度污染區與一般污染區及重污染區之間沒有建立緩沖區；在物流區的設計車流道與次干道之間缺乏科學銜接；生活區、公共活動區與生產區之間缺乏有效的通達性和良好的緩沖設計。

    2.3土地生態污染嚴重

    工業“三廢”已是老問題，但隨著園區經濟的發展，卻役有絲毫解決，反而有愈演愈烈之勢。一些地方政府為了增加財政收入，擴大就業，片面追求經濟效益和社會效益，而忽略了環境效益。一些項目本應該在入園之前要經過嚴格的環境影響評估，但往往是草草了事。而有些園區由于自有財政資金不足，投入基礎設施的治污系統不足，直接導致整個園區終日籠罩在暗無天日環境中。黑土地、臭水溝在有些園區是司空見慣了。由于規劃缺乏科學性，在土地利用布局上缺乏明確的產業布局指導作用和優先過濾作用。

    2.4土地開發模式的滯后

    目前，大多數工業園區的土地開發模式，主要是政府通過征用轉變士地性質，把集體土地轉為國有土地，然后由園區管委會負責“三通一平“或“七通一平”再出讓給企業；也有的工業園區(主要指鎮、村級工業園區或是一些農業同區)，不轉變土地利用性質，而是由村委與村民簽定土地利用協議，由村委或村股份制企業負責土地一級開發，然后租給企業使用。這種工業園區的土地利用方式主要集中在長三角與珠三角一帶。我國內地絕大多數工業園區的土地利用主要還是以國有土地利用為主。由于轉變用地性質，牽涉到土地補償和居民安置等問題，因此在具體操作過程中比較復雜。對失地農民來講，由于截斷了連續性的土地收益來源，并且目前全國大多數獲得土地補償和安置補助費偏低、不夠合理、因此轉變土地性質不利于解決“三農”問題。即使政府拿出了大量資金進行土地征用，但在土地開發整理過程中還需巨資投入基礎設施及配套設施的建設。對本來財政資金緊張的政府更是背負重重。因此有些開發區圈地幾年后還是毛地，撂荒。

    2.5土地流轉困難

    在一些鎮、村級的工園區，由于土地使用權是集體性質的，因此土地使用權流轉比較困難。農村集體土地使用權的原權利主體分屬于各村民，分散而復雜的權利主體不利于土地使用權的流轉。農村用地價格評估體系尚屬空白，使得集體土地在市場中流動缺乏技術層面上的操作性。我國農村集體土地使用權采取的是一種承包合同式的文本形式，只是一種協議，在權利和義務方面只以怫議形式來保障，而國有土地使用權用法律性的證書來保障。因此集體土地從法律保障上來講不利予在市場上流動。農村集體土地使用權所衍生的權利市場幾乎空白，而國有土地的使用權買賣、租賃、股權市場相對比較成熟，所以集體土地市場體系不夠完善。

3.工業用地無序擴張的機理

    3.1崇尚“政繢”開發區，成了地方政府的“面子工程”

    有些領導一上任，就大肆圈地設立開發區，小的幾百畝，大的幾千畝甚至上萬畝，如此大規模地掠奪土地資源在地方已見怪不怪了，大打“國際水準的”、“地方特色”牌的工業園，這種“形象”，“面子”工程、到最后大多成了“半拉子”工程。有些工業園區設立幾年．只有幾家企業人園，大部分土地被閑置。許多地方把吸引外資、招商引資作為各級政府的政績來考核．這種考桉方式助長了開發區建設追求數量規模而忽略質量的提升。招商引資往往是“饑不擇食”，只注重經濟效益，忽略了社會效益和生態效益，更無法保證土地集約型利用。

    3.2低成本取土地資源，直接降低開發區建設的成本門檻

    在開發區建設初始，地方政府往往大量圈用土地作為開發區的原始資本，通過這種手段進行滾動開發，開發區才得姒迅速發展。廉價的土地供應對開發區的發展功不可沒，是我國吸引大量外資的主要原因。有學者估算，改革開放后20年內，國家通過低價征地獲得了超過200CO億元的資本為工業的發展提供資本積累。開發區低廉價格的土地供應減輕了企業的負擔，降低了工業產品的成本，提高了產品的市場競爭力，為企業的不斷積累擴大再生產提供支撐。低地價的征用，直接降低了開發區建設的成本，減少了工業區發展的機會成本．加快了政府建設工業園區的步伐。

    3.3管理、整頓力度不夠

    隨著我國工業化的發展和城市化進程加快，城市建設用地擴張象一匹正在奔馳的加鞭快馬，已難以停下來，人地矛盾日趨嚴重。城鎮建設用地的無序擴張，意味著生態用地，農業用地的減少，這導致醫域生態可持續能力的降低和糧食可生產區耕地減少。1993年以來，國家對各類開發區進行了清理，整頓，關閉了一部分不合格的開發區，并加強了對新設立開發區的審批至2004年8月底止(業界稱“8.31”大限)，全國共清理出各類園區6866個、規劃用地面積3.86 x104 km2；對產業結構雷同、層次低下、項目規模偏小的各類園區已撤銷4813個，占總數的70. 1％；核減規劃用地面積2.49 x104km2。然而在中央政府出臺的一系列政策的狂轟之后，一些違規的開發區還“死灰復燃”，政策只起到暫時、階段性的監管作用。一些地方政府為了出政績，增加財政收入，對國家出臺的各種政策只是“睜只眼．閉一只眼”，對一些不合格、效率低、違規的開發區還是“我行我索”“天高皇帝遠”的心態助長了地方政府“上有政策下有對策“的謬論。

4.工業園區土地利用新思路

    4.1整合開發區資源，實現土地集約化利用

    針對目前一些地方開發區過濫、結構雷同，產業功能相似、規模過小等現狀，必須進行有效整合，避免重復建設和惡性競爭。根據區域社會經濟發展規劃和產業發展目標，以國家級、省級重點開發區為龍頭，形成在空間上經濟功能明確、結構互補、聯動性良好的產業布局。各開發區分工協作，在整個產業鏈中形成上、中、下游產業帶，降低交易成本，提高產品成本競爭力，形成整個產業鏈的短途生產聚集區。對一些本來在地域上有很大的相聯性開發區，可以共同建立服務配套區(如物流區、居住區)，避免閑置、重復建設功能相似的服務配套設施。通過整合．土地利用結構、功能更明確．土地利用效率更高，土地利用集約化程度更高。

    由于行政區域的限制，各開發區分屬于不同的利益主體，形成“諸候割據”局面，這樣必定造成產業結構雷同，在大區域經濟發展中不能扮演“遙相呼應”的角色．甚至在招商引資方面造成惡性競爭。在政策方面，本應該是投資商與政府的博奔，變成了政府與政府之間的博彝，最終損失的是國有土地資產大量流失．公共財政人不敷出。因此，各開發區應打破行政區域界限，從整個大區域社會經濟發展考慮，統籌協調發展，樹立大開發區概念。通過整合，對轄區內開發區進行總體定位、明確分工、整體規劃、整體嘭象推廣、統一招商，可試行各開發區之間進行項目參般經營，形成聯動開發、協調發展態勢。

    4.2建立完善的開發區土地利用評價指標體系，合理布局產業月地

    目前開發區土地利用水平參差不齊，有的開發區土地利用水平較高，如國家高新區土地利用普遍比較高，休置地較少，投人產出率較高；而有的開發區土地利用水平低，體置地較多，投入產品率較低，特別是一些縣鄉鎮級的開發區土地利用普遍較低，體置地過多。雖然有些開發區自行制定了評價指標體系，但都是綜臺評價體系的，從土地利用角度，從技術層面上制定土地評價指標體系還屬空白(國土地資源部制定的《我國開發區土地利用評價指標體系》正在醞釀中)。

    4.3完善工業園區土地價格評估體系，促進土地流轉

    一些工業園區采取低地價來吸引外資。毫無疑問，在一定程度上，低地價的優惠政策在招商引資方面確實功不可沒。但我國是一個人均自然資源相對匱乏的國家．低地價的優惠政策是否長期適合我國園區經濟發展還值得探討。人地矛盾日趨嚴重，工業區走集約化發展之路是必然的，那么相應土地價格也必然隨之上升，無底線的低地價必然會被扼殺。目前我國工業用地出讓正在試行招、拍，掛方式，工業用地市場化配置，逐漸進行市場化操作。建立完善的工業用地價格評估體系，可以促進土地操作更加規范化。特別是土地二級市場的流動，對于一些改制企業或轉讓資產的企業．其土地資產必須進行量化。完善整個工業用地價格評估體系，從一定程度上講也是促進資本市場的進一步規范化。目前我國集體土地價格評估體系尚屬空白，集體土地資產無法進行量化，不利于土地流轉。建立和完善集體土地價格評估體系．可以促進集體土地有效流轉，提高土地利用效率，實行集體土地工業用地市場化配置。

    4.4探索工業固區土地開發模式，提高工業園區運菅效率

我國工業園區土地大多是采取集體土地——國有土地開發模式。這種開發模式涉及土地性質的轉變．直搗農民的”心窩”——“土地命根子”。低安置、低補償已引起農民集體信訪事件時有發生，甚至渡及了農村穩定。在一些地方農村出現了土地股權化，由村委成立集體土地股份制公司。政府在不轉變土地性質的條件下，與殷份制公司達成租用集體土地協議或以集體土地入股等多種臺作開發形式，開設上業園區。在這里，政府開發的土地是集體土地，政府提供給企業的土地只能以出租的形式而非出讓方式。對于一些用地規模大、對農村輻射性強的項目．建立的工業園區也可以采取這種集體土地運作方式。特別是對于農產品加工型企業的工業園區，采取“農廣+公司”或“農戶+政府+企業”的合作方式，不但有利于解決“三農”問題，而且有利于農村可持續發展。

    4.5鼓勵工業園區投資建設主體多元化，筑建融資平臺，提高土地投入產出率

    工業園區建設有著用地規模大、資金量大、定位和競爭激烈等各種風險，因此政府應在區域產業發展規劃大背景下，充分放開和鼓勵一些資金質量高的資本和前景廣闊的項目進人園區的建設領域，不但可以分散政府單槍匹馬征戰的風險，而且可以解決園區建設資金不足的“巧婦難無米炊”問題。目前以政府為主體的園區建設資金主要來源于財政資金、銀行貸款、土地基金。設立工業園區之初政府無償劃撥  筆財政資金或低息銀行貸款作為啟動資金，在運行過程中融資方式主要靠開發區出讓土地取得收益．以進行園區建設和滾動式開發。創新融資模式，民間資本、企業資本或其它國外各種基金，以參股形式進行園區經營．如昆山新加坡工業園區和蘇州新加坡工業園區都是采取這種開發模式，或者獨立興辦園區。由于工業園區經濟在國民經濟中有著特殊的地位和作用，因此政府必須制定一系列法規用以規范工業園區投資，促進園區經濟健康、可持續運行。

5.結束語

    據統計，僅54個國家經濟技術開發區2003年實現國內生產總值4985億元，占全國國內生產總值的4.27％。由于工業園區不僅成為各地的經濟增長極，而且在推進工業化和城市化進程中起著積極的作用。因此各地政府都會劃出些成片地塊來引領當地經濟發展，根據產業功能、規模及政策的不同，這些區域往往冠以不同的名字：開發區，工業園、科拄園、軟件園、物流園等各種產業園區。隨著城市經濟的發展，各地掀起了開發區熱，有些開發區不僅是個工業區，而且承擔著城市新區的職能．甚至成為城市新的CBD。它的功能不再是簡單的工業再生產場所、工廠聚集地，而是一個城市再生。

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 溫紅娟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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