陜西土木建筑網(wǎng)首頁 > 建筑論文 > 工程造價 > 工程造價全過程管理存在問題和原因的探討

摘要：如何合理、有效利用和分配有限的建設(shè)資金投入，在不變規(guī)模、工期和不降低質(zhì)量的條件下，降低工程造價，以提高建設(shè)項目的經(jīng)濟效益和社會效益，加強對建設(shè)項目進行全過程造價管理成為當前迫切需要研究的重要課題。...

工程造價全過程管理存在問題和原因的探討

張恒杰  （中國有色金屬工業(yè)西安勘察設(shè)計研究院 710054  西安）

1、全過程造價管理

    1.1 全過程造價管理的基本概念

    所謂全過程的造價管理工作就是從項目可行性研究開始，經(jīng)方案優(yōu)選、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、組織施工、竣工驗收直至項目試運行投產(chǎn)，實行整個項目周期的造價控制和管理。它要求整個建設(shè)工程項目的全過程造價管理須由一個單位負責，只有這樣，才有可能做好建設(shè)工程項目的造價管理工作，才能避免多頭低效的管理，有利于明確責任、積累經(jīng)驗、與國際接軌，使整個建設(shè)工程項目的造價管理工作有效有系統(tǒng)地展開。

    因此，全過程造價管理的關(guān)鍵在于投資者或業(yè)主，他們的積極參與是建設(shè)項目全過程造價管理的成敗所在。

    1.2 全過程不同階段造價管理

    1.2.1 投資決策階段

    在項目的投資決策階段，項目的各項技術(shù)、經(jīng)濟決策，對項目投資以及項目建成以后的經(jīng)濟效益有著決定性的影響，是工程造價管理的一個很重要的階段。在投資決策階段（項目建議書、可行性研究），應編制投資估算。寫項目建議書時應編制初步投資估算，做可行性研究報告時應編制投資估算。

   1.2.2 設(shè)計階段

    在設(shè)計階段，設(shè)計單位應根據(jù)業(yè)主的設(shè)計任務委托書的要求和設(shè)計合同的規(guī)定，努力將概算控制在委托設(shè)計的投資內(nèi)。在設(shè)計階段內(nèi)一般又分為3或4個設(shè)計的小階段，按控制建設(shè)工程造價方面分為：

    1）方案階段。應根據(jù)方案圖紙和說明書，做出含有各專業(yè)的詳盡的建安造價估算書。

    2）初步設(shè)計階段。應根據(jù)初步設(shè)計圖紙（含有作業(yè)圖紙）和說明書及概算定額（擴大預算定額或綜合預算定額）編制初步設(shè)計總概算；概算一經(jīng)批準，即為控制擬建項目工程造價的最高限額。

    3）技術(shù)設(shè)計階段（擴大初步設(shè)計階段）。應根據(jù)技術(shù)設(shè)計的圖紙和說明書及概算定額（擴大預算定額或綜合預算定額）編制初步設(shè)計修正總概算。這一階段往往是針對技術(shù)比較復雜，工程比較大的項目而設(shè)立的。

    4）施工圖設(shè)計階段。應根據(jù)施工圖紙和說明書及預算定額編制施工圖預算，用以核實施工圖階段造價是否超過批準的初步設(shè)計概算。以施工圖預算為基礎(chǔ)進行招標、投標的工程，其以經(jīng)濟合同形式確定的承包合同價、結(jié)算工程價款的主要依據(jù)是中標的施工圖預算。

    設(shè)計階段的造價控制是一個有機聯(lián)系的整體，各設(shè)計階段的造價（估算、概算、預算）相互制約、相互補充，前者控制后者，后者補充前者，共同組成工程造價的控制系統(tǒng)。

    1.2.3 招投標階段

    根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，工程建設(shè)項目達到一定標準以上的均須實行招投標。合同造價一般按中標價包死，到竣工結(jié)算時，實際上僅是對工程變更部分進行造價審核。因而在招投標階段對標底造價的控制顯得十分重要。值得重視的是：

    1）應加強對招標文件的編制管理，由專職造價工程師參與審定其中的造價條款。

    2）通過細化委托編標合同內(nèi)容，來進一步明確社會中介機構(gòu)的編標責任和義務，促使其規(guī)范謹慎執(zhí)業(yè)，具體可采用“質(zhì)量與中介機構(gòu)經(jīng)濟社會效益掛鉤”的辦法，如“在審標時或其他途徑發(fā)現(xiàn)的每 1%的質(zhì)量差錯率扣10%的委托編標費”等形式實現(xiàn)。

    3）招投標結(jié)束后，在與中標單位簽訂施工合同時，應加強對合同的簽訂管理，由專職造價工程師參與審定造價條款（合同條款的一詞、一字及一標點符號之差，極可能引起造價的大幅上升）。

    4）在竣工結(jié)算時，可選幾個項目，對原項目審定標底造價進行全面計算，詳細編審，編標單位應對所編標底質(zhì)量負全責，審標單位應對經(jīng)審查后計增或計減的造價負全責，并對原標底因編標單位技術(shù)及舞弊引起的累計錯誤超出規(guī)定誤差范圍負一定連帶責任。

    1.2.4 施工階段

    建設(shè)實施階段是人力、物力、財力消耗的主要階段，建設(shè)實施階段工程量大、涉及面廣、影響因素多、環(huán)境復雜、施工周期長、露天作業(yè)多、政策變化、材料價格、市場供應波動大。因此加強建設(shè)單位在實施階段的管理職能顯得至關(guān)重要。

    1）施工單位嚴格按照施工圖紙施工，監(jiān)理工程師和甲方代表把好設(shè)計變更關(guān)。設(shè)計變更引起工程量的增減往往造成工程造價提高，使工程投資失控。因此，建設(shè)單位開工前應組織監(jiān)理單位、施工單位認真對施工圖紙會審認定，盡量減少和避免設(shè)計變更。這樣，既有利于工程質(zhì)量的把關(guān)，又有利于工程造價的控制。

    2）認真審核施工組織設(shè)計。若不采用總承包方式，建設(shè)單位還需要自己完善建筑群體的施工組織設(shè)計，盡量做到先地下工程;先主干再枝節(jié)，安排好各工程施工先后順序，減少不必要的施工交叉影響。盡量避免因先期施工組織未安排好而產(chǎn)生重復工作，認真審核單體工程的施工組織設(shè)計還可以合理利用定額子目減少了工程造價。如:框剪結(jié)構(gòu)的建筑工程采用不同的垂直運輸機械，定額價也不相同。通過審核施工組織設(shè)計，建設(shè)單位還可能提前掌握需配合的施工單位完成的工作內(nèi)容和時間，做到心中有數(shù)，及時排隊外界因素的干擾，減少施工單位的窩工或浪費，避免索賠事件的發(fā)生。

    3）對于施工圖紙以內(nèi)的工程，監(jiān)理工程師和甲方代表要嚴格按圖驗收、按圖計量，對圖紙以外的工程量增減要及時確認，防止和杜絕在工程結(jié)算中出現(xiàn)“少干多算”或“無中生有”。

    4）施工中合同管理要貫穿始終，雙方均應認真履行合同，只有將合同條款摸清吃透，才會在復雜的施工過程中占有主動位置，避免因違反合同而造成施工單位對建設(shè)單位的高額索賠。

    1.2.5 竣工結(jié)算審計階段

    在竣工驗收階段，全面匯集在工程建設(shè)過程中實際花費的全部費用，如實體現(xiàn)建設(shè)工程的實際造價，編制竣工決算。

2、全過程造價管理開展各階段存在問題和原因

    2.1 組織機構(gòu)中存在的問題和原因

    2.1.1 政府投資工程組織機構(gòu)存在的問題和原因

    1）政府投資工程的組織機構(gòu)現(xiàn)狀

    目前政府投資項目通常有以下幾種項目管理模式：

    （1）成立一次性的工程建設(shè)管理機構(gòu)，如工程指揮部或建設(shè)辦公室等。該機構(gòu)為臨時性機構(gòu)，由政府有關(guān)部門抽調(diào)人員組成，負責人通常為政府部門的主管領(lǐng)導。當工程項目完成后,該機構(gòu)即宣布解散。目前，一些大型公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等，較多采用這種形式。

    （2）由使用單往組建班子。一些工程項目較多的單位，通常設(shè)有基建處，長期負責本單位工程項目建設(shè)的管理，如大型工礦企業(yè)等;工程項目較少的單位，通常是臨時組建項目班子，許多醫(yī)院、學校項目以及政府機關(guān)部門建造辦公樓等，多采用這種形式。 

    （3）成立項目法人。項目法人為依法設(shè)立的獨立機構(gòu)，對項目策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)的保值增值，實行全過程負責。通常適用于盈利項目，如三峽工程以及高速公路建設(shè)等。

    （4）由政府部門直接負責工程項目的建設(shè)管理。這種方式與國外政府投資工程的管理模式基本相同。目前，我國主要是深圳市采用這種模式。如深圳市建設(shè)局市政工程建設(shè)管理處，直接負責道橋等市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理，包括施工圖設(shè)計、施工準備、施工管理直到竣工驗收交付使用的全過程管理。此外，上海市浦東新區(qū)建設(shè)局下設(shè)的工程建設(shè)管理公司和重慶市城市建設(shè)發(fā)展公司，均為非盈利性機構(gòu)，專門負責部分政府投資項目的實施管理。

     2）政府投資項目組織機構(gòu)中存在的主要問題

    （1）一次性的工程建設(shè)組織機構(gòu)

    首先，現(xiàn)階段，許多政府投資項目，如學校、自來水廠、污水處理廠等，都是組建臨時項目班子進行管理。由于工程建設(shè)牽涉到較強的專業(yè)性、技術(shù)性，特別是關(guān)系到國計民生的重點工程，對其質(zhì)量、工程、造價都有較高要求。而臨時項目班子的人員素質(zhì)參差不齊，許多人不了解國家有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)的標準規(guī)范，甚至缺乏基本的工程建設(shè)知識。這些人在實踐中難免會出現(xiàn)違反工程建設(shè)客觀規(guī)律的問題，投資浪費、建設(shè)效果差，甚至產(chǎn)生大量質(zhì)量、安全問題。另外，許多地區(qū)一個工程一個班子的現(xiàn)狀，形成管理上的分散，無法對其實施有效的監(jiān)督，容易滋生腐敗現(xiàn)象。其次，機構(gòu)重復設(shè)置，浪費現(xiàn)象嚴重。以西安市為例，陜西自然博物館項目的籌建班子，多則30人，少則5人。為此，西安市政府每年為政府投資工程的管理需額外花費數(shù)千萬元。項目完成后，班子即解散，不僅對工程建設(shè)中的經(jīng)驗教訓難以總結(jié)，還導致業(yè)主各項責任難以真正落實，而且原班子人員很難安置。

    （2）各單位自組的項目管理機構(gòu)

    從經(jīng)濟學的角度看，這種管理方式由于其“分散性、自營性”，反映的是小生產(chǎn)式的經(jīng)營方式，本身就與市場經(jīng)濟環(huán)境下社會化、專業(yè)化的生產(chǎn)方式相違背。其次，建、管、用不分。政府投資工程，由于是政府投資并承擔風險，使用單位充當業(yè)主獲得利益，容易受投資沖動而出現(xiàn)超規(guī)模、超標準、超預算的“三超”現(xiàn)象，甚至故意搞“釣魚工程”。在經(jīng)營性項目中，由于實行項目法人責任制，相對來說，對項目管理者有一定的約束、監(jiān)督、考核機制，可以在一定程度上控制其投資沖動。而非經(jīng)營性項目中，目前尚未形成有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為。同時，投資超標，還會引出挪用資金、拖欠工程款等問題。

    （3）專業(yè)型的項目組織機構(gòu)

    上海、深圳、重慶等地采用的專業(yè)型管理模式，是發(fā)達國家普遍采用而且也是被實踐證明較為成功的管理方式。它解決了分散管理、機構(gòu)重復設(shè)置的問題，體現(xiàn)了專業(yè)化的現(xiàn)代生產(chǎn)方式，符合生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。同時，由于其不同工程的使用單位，不會追求提高建設(shè)標準，增加建設(shè)投資，可以有效地控制投資膨脹。它的專業(yè)化還可以避免外行業(yè)主所導致的種種問題。我國各地的實踐也已充分證明了這幾點，但采用這種方式存在組織機構(gòu)的激勵機制、內(nèi)外部的監(jiān)督機制、企業(yè)型管理機構(gòu)的性質(zhì)等問題。

    2.1.2 非政府投資工程組織機構(gòu)存在問題

    建設(shè)項目的投資者一般自身的能力有限，不可能對建設(shè)項目的過程進行有效的管理，這樣專門從事建設(shè)項目管理工作的咨詢服務機構(gòu)的重要性就顯得尤為突出。

    目前我國的監(jiān)理機構(gòu)只是對施工階段的監(jiān)理，這樣監(jiān)理只能是對施工成本的管理，從項目全過程來說，這是一種被動的造價管理。另一方面，在施工階段選擇監(jiān)理單位，實際是人為地割斷了全過程造價管理的鏈條，造成階段與階段之間的造價管理不能很好的銜接。

    設(shè)計是項目造價管理的重要階段，設(shè)計工作的好壞，不僅關(guān)系到項目的建設(shè)成本，還關(guān)系到建設(shè)項目在使用期的運營成本，設(shè)計階段是有效控制項目壽命周期成本的關(guān)鍵階段。在目前情況下，設(shè)計單位沒有進行方案比選和價值分析的熱情，同時設(shè)計單位受到投資者非專業(yè)因素的影響較大。

    目前，我國在建設(shè)階段實行監(jiān)理制非常普遍，但是監(jiān)理的作用遠沒有得到體現(xiàn)，監(jiān)理的工作成果也就僅僅局限在施工質(zhì)量和施工成本方面，監(jiān)理咨詢機構(gòu)的工作主動性和能動性發(fā)揮得不夠。

    建設(shè)項目的材料費用占整個建設(shè)項目的成本是非常高的。同時，隨著技術(shù)進步和社會的發(fā)展，建設(shè)項目的設(shè)備費用會越來越高,如何以較低的價位取得所需的建筑材料和設(shè)備是造價管理的重要內(nèi)容。目前監(jiān)理機構(gòu)在這方面為業(yè)主提供的咨詢還很欠缺。

    2.2  過程管理在各階段實施中存在的問題

    2.2.1  投資決策階段

    1)對投資決策階段的可行性研究重視不夠。投資決策階段確定的項目建設(shè)方案中的投資估算就是建設(shè)項目的成本控制目標。而工程實踐中往往把施工階段作為成本控制的重點,忽視了前期工作對工程成本的決定性意義。我國的造價管理一直是側(cè)重于工程實施階段，放松了前期的投資估算管理。有的項目為了爭取立項，滿足審批條件，往往把投資估算報得非常低，不能反映擬建項目的真實情況。

    目前我國雖有一套投資估算指標體系，通過它計算的投資額具有一定的科學性和預測性，但指標本身仍存在一些問題。我國現(xiàn)在使用的投資估算指標是以定型化的典型工程，利用預算、概算及其他方法分析編制而成，是以量價合一的形式表現(xiàn)出來的指標性數(shù)據(jù)。而擬建項目由于時間、地點、規(guī)模、標準等方面的差異，以致投資額與估算總有一定距離。如果不準確加以調(diào)整，投資估算就會有較大出入。

    2.2.2  設(shè)計階段

    目前設(shè)計收費辦法以及設(shè)計單位所承擔責任的不合理，使得在設(shè)計階段的投資控制難以達到落實。作為設(shè)計主體工作之一的工程造價管理工作長期處于從屬地位,工作價值及重要程度并未體現(xiàn)出來。

    普遍存在“重設(shè)計、輕經(jīng)濟”的觀念。設(shè)計概預算人員機械地按照設(shè)計圖紙編制概預算，用經(jīng)濟來影響設(shè)計，優(yōu)化設(shè)計，衡量、評價設(shè)計方案的優(yōu)秀程序以及投資的使用效果只能停留在口頭。設(shè)計人員在設(shè)計時只負技術(shù)責任，不負經(jīng)濟責任。在方案設(shè)計上很多單位都能做到二個以上方案進行比較，在經(jīng)濟上是否合理卻考慮很少，出現(xiàn)了“多用鋼筋，少動腦筋”的現(xiàn)象[9]。特別在競爭激烈的情況下，設(shè)計人員為了滿足建設(shè)單位的要求，為了趕進度，施工圖設(shè)計深度不夠，甚至有些項目（如裝修部分）出現(xiàn)做法與選型交代不清，使設(shè)計預算與實際造價出現(xiàn)嚴重偏差，預算文件不完整。

    2.2.3  招投標階段

    1）行政干預較多，串標、圍標現(xiàn)象普遍存在，規(guī)避招投標現(xiàn)象屢禁不止

    在現(xiàn)實生活中的招投標實際操作中，深入建筑市場的行政干預無所不在，無時不有。最終由誰中標，往往取決于行政權(quán)力的角逐。有些企業(yè)與業(yè)主串通，搞量身定做，甚至掛靠其他合適企業(yè)，串標、圍標現(xiàn)象十分普遍。有的工程本來可以公開招投標，卻人為以“保密”為由變?yōu)檠麡耍�甚至直接發(fā)包。

    2）發(fā)包條件不成熟，盲目進入招投市場

    在招投標過程中，有些業(yè)主為了趕工期，往往在項目不具備發(fā)包條件的情況下，就盲目進入招投標市場，特別是用于招標的文件和資料比較籠統(tǒng)，不齊全，內(nèi)容和深度不能滿足施工要求，達到招標要求，故導致施工單位無法計算正確的工程量而進行報價，專家評標時也無法公正合理的確認投標單位所報量和價的準確性。這種作法在以后實際操作中很快暴露出這樣一個問題：由于招標前期未達到要求，在施工中仍要將圖紙和有關(guān)的技術(shù)資料深化、完善和落實，這樣勢必造成“三邊”工程，產(chǎn)生大量的設(shè)計變更和簽證，使造價管理處于失控狀態(tài)。

    3) 評標方法不完善，存在弊端

    現(xiàn)行招投標工作存在的問題主要反映在“評標辦法”上。目前采用的評標辦法主要有：經(jīng)評審的最低價法、綜合評估法和法律法規(guī)允許的其它評標辦法。“經(jīng)評審的最低價法評標”和“綜合評估法評標”人為因素的隨意性較強，不能從根本上保證評標過程的公開、公平、公正。

    2.2.4  施工階段

    施工階段是工程建設(shè)的重要階段,需要投入大量的資金和資源,很容易造成投資的超支。但很多建設(shè)單位急于項目的開工,沒有做好必要的準備,對投資額度、建筑標準、設(shè)計深度、招標文件和承包合同的合理與完善程度沒有嚴格把關(guān),造成邊施工邊變更,對更改的必要性和合理性沒有監(jiān)督,對更改造成的損失沒有相應的責任制約。

    目前在建設(shè)項目施工階段的管理主要是通過監(jiān)理來實現(xiàn)的,但從現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有的監(jiān)理機構(gòu)的從業(yè)人員一般都是監(jiān)理工程師和從事施工技術(shù)的管理人員，主要對施工階段的質(zhì)量安全加以監(jiān)督，即對建設(shè)工程項目進行質(zhì)量和進度控制及施工過程中的一些組織協(xié)調(diào)。對合同管理及信息管理，在很大程度上均不到位，甚至有些脫節(jié)。而所謂理論上操縱的全方位，也僅僅是對中間付款，變更工程，決算審核時的分散管理。對工程質(zhì)量問題尚未驗收通過的有權(quán)提請建設(shè)單位暫緩付款，有待于進一步的嚴陣以待后才確認、管理、結(jié)算。而就這一節(jié)點的控制對優(yōu)化造價，改變事后審查為事前控制并無多大的意義，也就是說在施工階段的造價管理是時隱時現(xiàn)的，沒有真正監(jiān)控。所以說在施工階段要強調(diào)全過程造價管理，即對目標、內(nèi)容進行全方位的監(jiān)控，徹底改變那種合同開口、事后算帳、最后審價斬一刀的做法。

    此外，在項目實施過程中，有的建設(shè)單位不重視控制設(shè)計變更，不辦理設(shè)計變更的審批手續(xù)，沒有正式的設(shè)計變更通知單，沒有設(shè)計變更引起的工程量與投資增減的記錄，設(shè)計變更事后簽證。建設(shè)單位還常常提出超過設(shè)計標準的過高要求，如辦公設(shè)施面積增大，裝修超標準等，造成過多的設(shè)計洽商，也是結(jié)算超預算，造成突破原有造價的原因。

    2.2.5  竣工結(jié)算階段

    工程竣工結(jié)算階段對工程造價的審核不嚴。在結(jié)算的編審過程中由于編審人員所處的地位、立場和目的不同,存在嚴重的多算、扯皮現(xiàn)象,影響了工程造價的確認。

    工程計量不按規(guī)定

    工程量不按國家統(tǒng)一規(guī)定的計算規(guī)則和竣工圖尺寸計算。由于沒有按規(guī)定計算，造成竣工結(jié)算工程量增加而多報工程價款。

    結(jié)算單價隨意高套

    不認真執(zhí)行規(guī)定的定額(或合同約定的)單價，隨意高套，造成結(jié)結(jié)算投資虛增。

    取費計算多加少扣

    間接費和利潤等計算，往往出現(xiàn)規(guī)定應扣減的項目少扣或不扣，而規(guī)定不允許增加的項目又盡量增加。如按施工企業(yè)資質(zhì)等級取費的項目，有的施工單位四級企業(yè)掛靠二級企業(yè)，用二級企業(yè)的介紹信與建設(shè)單位簽合同，結(jié)算時按二級企業(yè)取費，各項費率從四級企業(yè)提高到二級企業(yè)標準，造價明顯增加，而實際施工質(zhì)量還是四級施工企業(yè)的水平。

    我國大多數(shù)工程項目在工程竣工決算時，施工承包方在竣工結(jié)算書中普遍高估冒算，重復計算，高套定額，而發(fā)包方千方百計亂砍一通，工程結(jié)算一拖再拖，大大影響工程建設(shè)項目的使用和建設(shè)工程造價的確認。

3、結(jié)論

    長期以來，我國把控制工程造價的主要精力放在施工階段--審核施工圖預算、合理結(jié)算建安工程價款。現(xiàn)在我們認識到要有效地控制建設(shè)工程造價，只有堅決地把控制重點由原來的單一的對項目實施階段(審核施工圖預算)的控制轉(zhuǎn)移到工程項目建設(shè)的各階段上，對各階段采取不同的造價管理和控制方法，才能取得事半功倍的效果。此外中國建筑業(yè)要走出國門，參與國際競爭，我國的工程造價管理必須與國際慣例全面接軌。因此建立一套與國際貫例接軌的先進、科學的建設(shè)項目全過程造價管理方法是我國工程造價改革發(fā)展的必然趨勢。

參考文獻：

[1] 鄧梅.工程項目全面造價管理研究[D].對外經(jīng)濟貿(mào)易大學,2005 .

戚安邦.工程項目全面造價管理[M].南開大學出版社,2000，12.

[2] 金幼君.工程造價管理研究[J].華中科技大學，2005年第3版. 

[3] 郭琦.工程造價管理的理論與方法[J].國電力出版社，2004年1月第一版.

[4] 薛華.王建初.我國政府投資項目管理方式分析[J].經(jīng)濟與管理，2004，1.

[5] 馬蕾,張騫,劉偉.對工程造價管理問題的探討[J].重慶交通學院學報，第4卷第5期.

[6] 魏棟.工程造價的全過程管理[J].河北煤炭，2006年第5期.

[7] 王秀蓉.工程造價的有效控制和管理[J].山西建筑，2006年11月第32卷第22期.

[8] 黃坤鵬.工程造價管理方法的應用研究[D].西安建筑科技大學2004.

[9] 周維軍,柏黃付.工程造價管理模式改革[J].江蘇廣播電視大學學報，2006，6.

[10] 王政宇.建設(shè)項目全過程工程造價控制研究[D].湖南大學，2005.

(本文來源：陜西省土木建筑學會      文徑網(wǎng)絡：呂琳琳 尹維維 編輯   文徑 審核)

上一篇： 建筑工程現(xiàn)場施工簽證

下一篇： 從中國樓市探索房地產(chǎn)企業(yè)的成本控制