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摘要：通過對杭州余杭區污水工程現狀問題的調查與研究，著重分析了余杭區污水處理現狀存在問題的原因，結合余杭區污水工程建設規劃的原則與目標，具體探討了污水區域化管理的體制、污水區域化管理的重點、機構設置與建立現代企業制度設想，進而提出了污水區域化管理的基本任務。...

城鎮污水區域化管理體制探討

盧賢飛

(浙江省城鄉規劃設計研究院，浙江杭州310007)

1、問題的提出

    杭州余杭區位于浙江省北部，杭嘉湖平原南端，錢塘江北岸，東、北、西三面環繞杭州市主城區，是杭州市主城區沿錢塘江北岸發展的主要腹地，具有顯著的區域優勢。2006年余杭區下轄14個鎮、1個鄉、4個街道，全區總面積為1226 km2，建成區面積為85.9 km2。2006年余杭區總人口為ll3.7萬人，城市化水平為58.2％，2020年規劃人口為l58萬人，預測城市化水平為76.9％。

    余杭區污水系統分為5個集中處理系統和西北部山區分散處理系統，如圖l所示，已初步形成區域化污水處理系統。區政府所在地臨平城區的污水系統比較完善，臨平城區和喬司鎮污水輸送到杭州七堡污水廠處理，處理尾水排入錢塘江。全區各鄉鎮的污水工程從2002年陸續開始建設，目前已初步建成塘棲污水系統、余杭組團污水系統、良渚污水系統等3個集中處理系統，崇賢污水系統尚在建設中，如表1所示。

    余杭區塘棲、良渚、余杭組團3個污水系統的污水處理廠和污水主干管道、中心泵站已基本建成，但各鎮鄉污水收集支管的建設進度緩慢，污水收集率低，從而造成污水處理系統和污水主干系統進水不足，大量污水仍然直接排入河道，使水環境遭破壞。為了適應余杭區城鎮污水工程建設與運行管理的需要，如何推進區域化污水工程的建設與管理已成為余杭區面臨的挑戰。

2、存在問題及原因分析

    2.1缺乏區域化管理的有效機制與手段

    目前，鄉鎮污水工程建設缺乏管理機構和人員，也沒有正式的編制和固定的管理資金來源，致使鄉鎮污水處理設施的建設管理比較混亂，建設質量難以提升。區級建設行政管理部門因其重點在城區，且限于人員力量不足，對鄉鎮污水工程的建設主要是指導，難于落到實處。目前，余杭區鄉鎮污水處理基礎設施規劃建設與管理工作主要依靠鄉鎮村鎮建設辦公室落實，管理力量比較薄弱。污水收集管網的建設進展緩慢，污水工程設施建設用地未能得到有效控制。

    2.2資金投入嚴重不足

    余杭區城鎮環境基礎設施建設主要依靠當地財政投入，由于受財政體制和經濟發展水平的制約，區政府對鄉鎮環境基礎設施建設資金的投入十分有限。目前，區政府主要承擔鎮鄉污水主干管、中心泵站和污水處理廠的建設資金，鄉鎮污水收集支管的建設主要由鄉鎮政府財政投入。一些欠發達的鄉鎮本級財力不足，拿不出資金用于基礎設施建設，而且也很少能享受到區以上各級政府部門的直接投資。因此，出現鄉鎮污水處理工程不僅缺乏建設資金，也缺乏運行經費的問題。鄉鎮污水處理設施建設還遠遠不能滿足保護生態環境的需要，制約了余杭區城鄉經濟社會的可持續發展。

    2.3水環境監測和監督能力嚴重不足

    現有的環境在線監測、監控設施嚴重不足，覆蓋率低，環境綜合信息管理能力薄弱，未建立統一的水環境污染監管和預警體系，不能有效應對嚴峻的環境挑戰。另外，由于鄉鎮居民居住相對分散，工業企業規模小，產品多樣，污水成分十分復雜等特點，給鄉鎮污水監測系統的建立帶來一定的難度。有法不依、執法不嚴現象較為突出，環境違法處罰力度不夠。偷排、超標排放等違法行為還時有發生，環境“守法成本高，執法成本高，違法成本低”的問題還未得到有效解決。

    2.4鄉鎮規劃建設不夠科學合理

    近幾年，各鄉鎮均編制了控制性詳細規劃，但規劃的實施大多針對新區，現狀鎮區的改造被忽略。現有不少鄉鎮沿公路發展形成的帶狀集鎮格局，土地利用沒有進行功能分區，導致鄉鎮企業、集體化畜禽養殖場等與農村聚居點相鄰甚至混雜，建筑物分布密集，導致污水收集管網的建設非常困難。一些老鎮區如果不進行綜合改造，難于實施比較完善的排水系統。

    2.5生態環境保護意識淡薄

    長期以來，重視經濟發展指標，忽視生態環境保護的現象在各鄉鎮中仍普遍存在，注重經濟增長，忽視環境保護，往往為了一些局部和短期利益，以犧牲環境為代價，使當地水體污染更加嚴重。有的鄉鎮領導強調“項目立鎮”、“工業強鎮”、“商業活鎮”，但對。環境興鎮”缺乏足夠的認識。

3、基本原則與目標

    3.1基本原則

    為了加快余杭區鄉鎮污水工程建設進度，提高區域化污水處理工程的管理水平，根據余杭區污水系統的特點，確立城鎮污水工程的規劃建設和區域化管理體制構想的基本原則。

    3.1.1落實科學發展觀的原則

    落實科學發展觀，從可持續發展、保護生態環境的要求出發，防止和減少水污染，逐步改善城市水環境，形成城鎮發展和污水工程建設同步有序的局面。

    3.1.2污水資源化的原則

    污水系統規劃遵循污水資源化的原則，為實現主要污染物減排、水功能區劃達標做出貢獻，推進資源節約型、環境友好型社會建設。

    3.1.3高起點規劃原則

    污水工程是城鎮重要的基礎設施，在吸取國內外污水工程的先進經驗的基礎上，堅持高起點、高標準的規劃原則。

    3.1.4共享共建、集中和分散相結合的原則共享和共建污水工程設施，采取集中和分散相結合的原則，以降低工程投資、運行費用，減少污染物排放對水環境的不利影響。

    3.1.5遠近結合的原則 

    合理分期做到既有遠期目標，又有近期安排，遠近結合，更好地發揮污水工程的環境效益、社會效益和經濟效益。

    3.2 基本目標

    3.2.1太湖治理總體目標(1)近期目標(2007～2012)；太湖湖體水質綜合評價由2005年的劣V類提高到2012年的V類，其中高錳酸鹽指數和氨氮達到Il類，總磷達到IV類，總氮達到V類。東部沿岸區水域水質由V類提高到IV類；富營養化惡化趨勢得到遏制；主要飲用水水源地及其輸水骨干河道水質基本達到IIl類；河網水域水質控制單元水質有所改善，達標個數由現狀的18.6％提高到40％左右。

    (2)遠期目標(2013～2020)：2020年，太湖湖泊水質綜合評價從2012年的V類提高到IV類；富營養化惡化趨勢得到遏制并有所改善，河網水域水質控制單元水質達標個數占總數的80％左右。

    3.2.2余杭區污水治理目標(1)近期目標(2007—2010)：擴建臨平污水系統，基本建成崇賢污水系統，完善余杭組團、良渚、塘棲污水系統一期工程。臨平副城污水處理率達到70％，三組團污水處理率達到45％。處理廠排放標準爭取達到一級A排放標準，積極開展再生水利用。

    (2)中期目標(2011—2015)：建成以喬司污水廠為核心的臨平污水系統、進一步完善三組團污水系統。臨平副城污水處理率達到80％，三組團污水處理率達到60％。處理廠排放標準達到一級A排放標準，實施再生水利用。

    (3)遠期目標(2016—2020)：全區形成比較完善的污水系統，臨平副城污水處理率達到85％，三組團污水處理率達到70％。三組團處理廠排放標準優于一級A排放標準，全面實施再生水利用。 

4、區域化管理體制探討

    按照現代企業制度的改革方向，實行污水處理行業產業化經營，不僅要轉變政府職能，建立有效的服務型機構，加強和改善政府的宏觀調控，還應建立現代化產權制度，塑造市場主體，完善市場體系，推進投資體制、分配制度、社會保障制度，人事制度的改革，建立適應污水區域化運行的管理體制和運營機制。   

    4.1污水區域化管理的重點

    污水區域化管理應重點做好以下四方面的工作：(1)編制與實施區域化污水工程專項規劃；(2)制定與完善區域化污水工程管理細則；(3)監督與管理區域化污水處理系統的運營；(4)完善區域化污水處理工程的管理體制和運營機制。

    4.2建立健全管理機構與現代企業制度

    區城鎮排水集團有限公司設董事長1人，董事5～7人。董事由市國資辦和城鎮供排水行業集團正副職人員組成。監事由監察局、審計局、財政局等部門人員以及城鎮供排水行業集團有關領導兼任。董事長、董事由市政府任命或委派。財務總監由國資辦選派。區城鎮排水集團有限公司依法對全資、控股和參股企業行使出資人權利。享有資本收益、重要決策和選聘經營者的權利。

    4.3 實行規范的公司制改革，建立激勵和約束機制、建立起產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學的現代企業制度，構建有效的法人治理結構，做到自主經營，自負盈虧，自我發展。對下屬企業實行經理負責制，經理由區城鎮排水集團有限公司依照有關規定聘任，其他所有職工依法實行勞動合同制度，擇優競崗，明確職責，以崗定薪。把職工收入與工作責任和績效考核緊密結合起來。

    集團性質：區城鎮排水集團有限公司為承擔全區城鎮排水行業建設經營的國有獨資企業，具有獨立法人資格，實行企業化運作。

    資本構成：區城鎮排水行業集團有限公司以及業已形成的國有區污水處理廠和城鎮管網。

    組織結構：區城鎮排水集團有限公司設總經理1人，副總經理2人(其中1人兼任財務總監)，總工程師l人，總經理、副總經理、總工程師由市政府委派或聘任；下設若干科室，科室人員優先從現有涉水單位中調配，不足部分的向社會統一考試、考核錄用。

    經費保障：涉及到有關事業單位的原有政府性補貼暫時予以保留，根據區城鎮排水集團成立后運作的具體情況，再予取舍。

    管理和營運方式：區城鎮排水行業集團有限公司作為出資方，統一對全區污水處理等單位進行管理和協調。下屬各單位作為獨立經營主體，自主經營，自負盈虧。

    主要職責：(1)按照區域污水處理規劃，編制年度計劃組織實施。(2)負責區域污水工程項目建設和管理。(3)負責統二監測區域內污水水質，統一搶修排水管網工程。(4)負責全區排水系統，經營所屬范圍的國有資本，建立和健全資產經營責任制，促使國有資產的保值增值。(5)依法行使出資人的權利，維護出資人的利益，負責對全資、控制股、參股企業委派、更換產權代表，行使重大決策事項、收益分配、資產重組和產權轉讓等權利。(6)負責對所屬企業的管理，制定考核指標，健全監督制度，深化約束機制，對經營者實施獎懲，并督促所屬企業接受政府有關部門的管理，依法經營。(7)發揮行業優勢和集團整體規模優勢，多渠道引進人才、資金和管理，根據經濟社會發展需要，進一步實施排水設施的建設和改造。在此基礎上，著眼水資源的綜合利用，創造條件，積極開發其他項目，拉長水產業鏈。(8)承辦區政府交辦的其他事項。

5、污水工程區域化管理的基本任務

    5.1加強統籌，科學編制和實施污水建設工程規劃

    從城鄉統籌出發，根據城鄉規劃和土地利用總體規劃以及地區環境容量和污染防治要求，抓緊組織編制區域污水處理設施建設規劃。堅持“規劃先行，分步實施，管網建設與集中處理設施并重，管網先行、處理跟進”的工作方針。根據各鄉鎮的實際情況，統籌城鄉供水和污水處理基礎設施布局，實現區域內污水處理等設施共建共享。

    5.2加強協作，提高污水工程建設效率

    污水工程作為城鎮重要的基礎設施，其規劃建設與城鎮其它基礎設施的建設密切相關，特別是道路建設、河道整治、舊城改造等項目的規劃建設應及時與污水工程管理部門溝通，做到同步規劃、同步實施，以加快基礎設施工程的建設進程，節約投資。城區污水支管的建設還應與道路建設、老鎮區改造和河道整治做好銜接，在進行局部地塊的詳細規劃和有關工程建設時，應按照區域污水專業規劃的整體要求，對污水收集管道的管徑和標高進行合理調整，更好極早地完成雨污分流和截污納管工作。

    5.3加大力度，確保城鎮污水處理工程建設質量

加強工程建設質量管理，按照《建設工程質量管理條例》的要求，加強建設施工監督管理，建立和完善工程項目質量管理體系；實施政府工程質量監督管理制度，加大執法力度，切實做好城鎮污水處理廠驗收工作，確保污水處理工程建設質量。

    5.4加強監管，保障污水處理廠正常運營

    通過污水處理廠與排污企業簽訂服務協議，明確排污企業的責任；加強對進入城鎮污水收集系統的主要排放口特別是重點工業排污口的監測，禁止超標污水進入收集管網，以保證污水收集系統和城鎮污水處理廠安全、正常運行。城鎮污水處理廠運營單位要負責做好污水處理設施的正常運轉，依法做好排放污水的申報登記工作，確保排放水質符合國家和省里規定的污染物排放標準。

    5.5 完善城鎮污水處理廠管理體制和運營機制

    要按照政事分開、政企分開的原則，深化城鎮污水處理廠管理體制改革，理順政府部門與運營單位的關系，使城鎮污水處理運營單位逐步成為產權清：晰、獨立核算、自主經營的經營實體。按照產業化發展、企業化經營、社會化服務的方向，鼓勵各地以資源為基礎、以資本為紐帶組建污水區域化管理機構。要進一步建立健全城鎮污水處理收費制度。已開征污水處理費但平均征收標準低于0.80元／m3的城鎮，應按照省物價局等部門《關于加快落實污水處理收費制度的通知》和《關于進一步加快落實城鎮污水處理收費制度的補充通知》的要求調整到位。要加強對自備水源單位的污水處理費征收工作。對自備水源單位，可依據水資源行政主管部門核定的取用水量征收污水處理費，計收標準與城鎮供水的同類用戶相同，并按照有關規定通過協議方式委托銀行直接劃撥污水處理費。對未向城鎮污水集中處理設施排放污水的單位，未繳納排污費的，應當收取污水處理費；已繳納排污費的，不再收取污水處理費。征收的污水處理費在保證城鎮污水處理廠正常運行的前提下，應將剩余資金優先用于污水收集管網的建設。

參考文獻

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[2]浙江省城鄉規劃設計研究院余杭區污水專項規劃[R]．2007．

[3]周鑫根．浙江省城鄉一體化供排水體系研究[M]．北京：化學工業出版社．2005．

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)

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